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365財(cái)經(jīng) 蔡媛媛 發(fā)自杭州

“土地財(cái)政”這個(gè)詞不鮮見(jiàn)，但對(duì)于地方政府到底有多依賴賣地，不細(xì)細(xì)計(jì)算也沒(méi)數(shù)。

業(yè)內(nèi)常用“土地財(cái)政依賴度”，公式在這兒：土地財(cái)政依賴度=城市土地出讓金收入/市級(jí)一般公共預(yù)算收入×100%。可以簡(jiǎn)單理解成賣地收入占地方政府收入的比重，比重越大即代表土地財(cái)政依賴度越高。

365財(cái)經(jīng)根據(jù)公開(kāi)資料整理推出2021年度《37個(gè)主要城市土地財(cái)政依賴度》排行榜，總結(jié)出三大特點(diǎn)——

第一，13城土地財(cái)政依賴度超過(guò)100%，杭州、佛山兩地超過(guò)140%，位居全國(guó)前三；

第二，南京、武漢、廣州、西安、貴陽(yáng)、南寧、常州、珠海、溫州、昆明、長(zhǎng)春等地超過(guò)100%，這其中不乏弱二線乃至三、四線城市。

第三，北京、上海、深圳這三個(gè)一線城市的土地財(cái)政依賴度全國(guó)最低，是少有的幾個(gè)土地財(cái)政依賴度不到50%的城市。

針對(duì)以上情況，某前TOP 10房企投拓總監(jiān)王立表示：“土地出讓是實(shí)現(xiàn)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)以及城鎮(zhèn)化的重要手段，因此，對(duì)土地財(cái)政的依賴也與城市的發(fā)展階段有關(guān)。

從這個(gè)榜單上看，多數(shù)發(fā)達(dá)的二線城市因處于城市快速發(fā)展期，城市化需大量資金投入，土地資源相對(duì)充足，所以政府賣地意愿較強(qiáng)。”

01

被“誤解”的杭州？

首先來(lái)盤一盤“榜首”杭州，其歷年數(shù)據(jù)怎么樣？土地財(cái)政依賴度居高不下的原因是什么？

從“拿地寶”平臺(tái)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，2017年到2020年，杭州土地財(cái)政依賴度分別為142.6%、133.8%、139.5%、124.8%，加上2021年的140%，近5年該數(shù)據(jù)一直居高不下，同時(shí)也意味著，杭州土地財(cái)政依賴度高并不是新鮮事。

對(duì)此，有些人認(rèn)為，杭州過(guò)度迷戀于數(shù)字經(jīng)濟(jì)，大量去工業(yè)化，導(dǎo)致土地財(cái)政依賴度相當(dāng)嚴(yán)重，逐年攀升。2021年，杭州土地財(cái)政依賴度竟達(dá)到140%。雖然杭州GDP總量在上升，城市公共財(cái)政預(yù)算收入近兩年位列全國(guó)第一，但其今后5年、10年乃至更長(zhǎng)期的可持續(xù)發(fā)展是令人堪憂的。

對(duì)于這種詬病，王立稱“我們不能‘污名化’杭州”。

他表示，從多年來(lái)對(duì)杭州城市格局和土地市場(chǎng)的分析來(lái)看，對(duì)土地財(cái)政依賴的原因較為復(fù)雜，主要有以下幾點(diǎn)——

第一，地形因素。杭州是“多山多丘陵”的地形，全市丘陵山地占總面積65.6%，平原占26.4%，水域面積8%。導(dǎo)致基建成本較高、土地集約使用難度較大。和平原面積占比較大的上海、蘇州沒(méi)法相提并論。

第二，城市化進(jìn)程因素。杭州比起武漢等地位接近的省會(huì)城市化進(jìn)程啟動(dòng)晚很多，20年來(lái)不斷大幅擴(kuò)容——2001年杭州設(shè)立蕭山區(qū)、余杭區(qū)；2015年富陽(yáng)撤市建區(qū)；2017年臨安撤（縣級(jí)）市設(shè)臨安區(qū)。

經(jīng)三輪大擴(kuò)才初步達(dá)成“大杭州”格局，尤其是當(dāng)年臨安作為浙江面積最大的縣級(jí)行政單位并入杭州，導(dǎo)致杭州直接擴(kuò)容64%。但是，持續(xù)20年的大規(guī)模擴(kuò)容，也就意味著城市基建壓力大，相應(yīng)的就是土地財(cái)政依賴度高。

第三，復(fù)雜的財(cái)政結(jié)構(gòu)。這也是急劇擴(kuò)容的“后遺癥”之一。例如蕭山、余杭兩區(qū)雖然名義上并入杭州，但是財(cái)政安排上留了些“小尾巴”。

據(jù)了解，至少截至2018年上半年，以上兩區(qū)土地出讓金除地方使用外，大部分直接歸浙江省政府，而杭州市政府無(wú)從干預(yù)，這種“各自為戰(zhàn)”的土地財(cái)政管理，加劇各區(qū)土地財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)。

不過(guò)，在2022年杭州第二批集中掛牌中，可以從地塊編號(hào)上發(fā)現(xiàn)，“蕭政儲(chǔ)出”“余政儲(chǔ)出”“臨平政儲(chǔ)出”“杭錢塘儲(chǔ)出”“富政儲(chǔ)出”“臨政儲(chǔ)出”的名稱已消失，全部統(tǒng)一為“杭政儲(chǔ)出”。

這是杭州土拍史上，蕭山、余杭等區(qū)域第一次和主城儲(chǔ)出統(tǒng)一。這個(gè)悄無(wú)聲息的變化，很可能是杭州土地財(cái)政的統(tǒng)一歸口，代表著蕭余和主城后續(xù)財(cái)政收入和一般公共預(yù)算的逐步統(tǒng)籌，也會(huì)間接影響到后續(xù)土地財(cái)政依賴度的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)。

“總得來(lái)說(shuō)，我們不能對(duì)某個(gè)城市土地財(cái)政依賴度做先入為主的分析，而是要從地形、城市格局、財(cái)政結(jié)構(gòu)等方面綜合做考量，從這個(gè)角度看，杭州土地財(cái)政并不算很不健康。”王立說(shuō)。

02

深圳“地以稀為貴”

而“北上廣深”四座一線城市的土地財(cái)政依賴度數(shù)據(jù)就頗為耐人尋味了，其中只有廣州超過(guò)100%，而北京、上海、深圳都沒(méi)超過(guò)50%。

先看北京、上海、廣州、深圳四城市2021年度的土地出讓金收入，分別為1957億元、2952億元、2564億元、1054億元；一般公共預(yù)算收入上，則分別為5484億元、7046億元、1714億元、3857億元。

從以上數(shù)據(jù)中分析得出，廣州土地財(cái)政依賴度之所以超過(guò)100%，不是因?yàn)橥恋爻鲎尳鹛伲瑔?wèn)題是出在一般公共預(yù)算收入這個(gè)分母身上。

根據(jù)各地的統(tǒng)計(jì)年鑒，廣州雖然貴為一線城市，但其2021年的一般公共預(yù)算收入僅為北京的31.25%、上海的24.33%、深圳的44.44%。

或許這并不驚奇，畢竟北京、上海的經(jīng)濟(jì)體量非常大。作為經(jīng)濟(jì)最強(qiáng)的兩個(gè)一線城市，擁有眾多大型總部，財(cái)政收入全國(guó)最高，土地財(cái)政依賴度相對(duì)較低也就容易理解了。

那么深圳呢？畢竟一向給人以房?jī)r(jià)居高不下的印象，但為何土地財(cái)政依賴度這么低？

起因是，深圳城市面積過(guò)小，可開(kāi)發(fā)土地資源不多。

數(shù)據(jù)顯示，深圳城市面積不到2000平方公里，而廣州為7434.4平方公里，上海為6340.5平方公里，北京則高達(dá)1.6萬(wàn)平方公里。

從供地面積來(lái)看，2021年，上海、廣州、北京土地成交面積分別為2085萬(wàn)平方米、1162萬(wàn)平方米、689萬(wàn)平方米，而深圳成交面積僅為524萬(wàn)平方米，還不到廣州50%。

這么看來(lái)，深圳的“地以稀為貴”和較為寬裕的一般公共預(yù)算收入，是其土地財(cái)政依賴度數(shù)據(jù)較低的原因。

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