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作者：余飛

01

推進(jìn)人口小縣機(jī)構(gòu)優(yōu)化

人口袖珍小縣的機(jī)構(gòu)編制改革，已經(jīng)開始了。

7月21日，新華社正式公布的二十屆三中全會(huì)上審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》文件中，明確提出：

穩(wěn)妥推進(jìn)人口小縣機(jī)構(gòu)優(yōu)化。

去年年初，官方發(fā)布的《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中明確提出：

中央國家機(jī)關(guān)人員編制精簡5%的目標(biāo)，還要求地方也要著手精簡。地方黨政機(jī)關(guān)人員編制精減工作，由各省(自治區(qū)、直轄市)黨委結(jié)合實(shí)際研究確定。縣、鄉(xiāng)兩級不作精減要求。

當(dāng)時(shí)明確寫著，縣、鄉(xiāng)兩級不做精簡要求。

而最新的重磅文件，則側(cè)重強(qiáng)調(diào)了要推進(jìn)人口小縣的機(jī)構(gòu)優(yōu)化。

這意味著，這一輪機(jī)構(gòu)編制改革已經(jīng)從省市延伸到了縣，廣度、力度都在加大。

在重磅文件提出穩(wěn)妥推進(jìn)人口小縣機(jī)構(gòu)優(yōu)化之前的7月12日，山西省蒲縣人大常委會(huì)發(fā)布政府工作人員任免公告，多名副縣長兼任新政府部門一把手，而多名“局長”原職務(wù)隨機(jī)構(gòu)改革自然免去。

之后的7月22日，陜西省黃龍縣舉行機(jī)構(gòu)改革涉改單位揭牌儀式。縣委社會(huì)工作部、縣發(fā)展改革科技局、縣自然資源和林業(yè)局、縣教育體育局等單位揭牌。

蒲縣是山西省人口小縣機(jī)構(gòu)改革第三批試點(diǎn)之一，2023年全縣常住人口9.3萬多人，GDP為175.9億元。

而陜西省的黃龍縣則是標(biāo)準(zhǔn)的“袖珍”小縣，常住人口只有4萬多人，2023年全縣GDP略超25億元、地方財(cái)政收入只有8315萬元。

02

砸碎鐵飯碗開始了

自去年中央強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)編制改革后，地方紛紛行動(dòng)起來了。

其實(shí)，這一輪機(jī)構(gòu)編制改革是山西發(fā)動(dòng)的。

2019年，山西省委一位主要領(lǐng)導(dǎo)去基層調(diào)研，發(fā)現(xiàn)了驚人的一幕：

全省的人口小縣星羅棋布，大多數(shù)地方的財(cái)政入不敷出，編制又比較多，財(cái)政供養(yǎng)人員比例不是很合理，人浮于事。等、靠、要的思維盤踞多年!

回來后，就協(xié)調(diào)各方，于2020年4月，在山西省選取了忻州市河曲縣、臨汾市浮山縣、太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣6個(gè)人口不足20萬的小縣開啟整編改革試點(diǎn)。

山西拉開序幕后，其他地方紛紛跟進(jìn)。

去年，湖南省古丈縣、安徽省4個(gè)常住人口較少的縣(區(qū))、青海省果洛藏族自治州瑪多縣、江蘇、湖南、湖北、內(nèi)蒙古、江西等都已經(jīng)開展了整編改革試點(diǎn)。

今年上半年， 四川內(nèi)江市發(fā)布的《內(nèi)江市機(jī)構(gòu)改革方案》提出，結(jié)合部門職責(zé)任務(wù)和履職情況，按照3%比例對市級行政編制進(jìn)行核算精減。

河南省漯河市發(fā)布的《市直機(jī)關(guān)行政編制精減和核定專項(xiàng)方案》提出，對市直機(jī)關(guān)行政編制采取“一刀切”的辦法，統(tǒng)一按3%的比例精減，共精減54名。

甘肅省發(fā)布的《甘肅省行政編制精減方案》，按照5%的精減比例，扎實(shí)推進(jìn)行政編制精減工作。

其中的青海瑪多縣，是迷你小縣城。 2022年GDP才3.95億元，土地面積雖廣，但人口才14796人，比很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口都要少得多。

這個(gè)縣 大多數(shù)人沒有聽過，但它有一個(gè)響亮的頭銜，“黃河第一縣”。巴顏喀拉冰水融化，匯聚出扎曲、約古宗列曲、卡日曲三條溪流，三條溪流一路奔向扎陵湖、鄂陵湖，黃河在此繼續(xù)力量匯聚八方來水，黃河往東奔流的第一站就是瑪多縣。“瑪多”在藏語里是“黃河之源”的意思，所以也被稱為黃河第一縣。

湖南的古丈縣，人口也只有10萬，是湖南省人口最少的縣城。

在全國，這樣的人口小縣還有很多。

據(jù) 統(tǒng)計(jì)，在全國2000多個(gè)縣域單位中，人口在20萬以下的多達(dá)400多個(gè)，其中5萬人以下的袖珍縣(市)有80多個(gè)。

之前強(qiáng)調(diào)過，5萬以下的小縣城，完全可以采取合并的方式，或者并入大的縣城。這是精簡編制最快最好的方式。

那么，關(guān)鍵問題來了，為何要進(jìn)行這一輪機(jī)構(gòu)編制改革，而且要側(cè)重強(qiáng)調(diào)人口小縣的機(jī)構(gòu)編制改革?

03

精簡背后的原因是什么

原因并不復(fù)雜，公務(wù)員隊(duì)伍龐大，財(cái)政吃緊，再疊加人口通縮，小縣城收縮，人浮于事現(xiàn)象越發(fā)嚴(yán)重。

第一，人口收縮，人浮于事現(xiàn)象嚴(yán)重。

本號之前梳理過一遍公布2023年常住人口數(shù)據(jù)的城市情況，發(fā)現(xiàn)：

目前公布023年常住人口數(shù)據(jù)的270個(gè)城市，157個(gè)人口在減少，5個(gè)持平，108個(gè)增加。

制圖：城市財(cái)經(jīng);數(shù)據(jù)：各城市統(tǒng)計(jì)局

去年的結(jié)果，公布數(shù)據(jù)的268個(gè)城市，143個(gè)城市人口在減少，2個(gè)持平，121個(gè)在增加。

人口減少城市在進(jìn)一步增加，背后是越來越多的小縣城人口在收縮。當(dāng)人口收縮后，需要提供服務(wù)的人員，自然富余，需要進(jìn)行優(yōu)化

第二，財(cái)政吃緊。

體制內(nèi)人員越來越多，國家財(cái)政就越來越大，不堪重負(fù)。

看一組數(shù)據(jù)。

有機(jī)構(gòu)算過一筆賬：

中國財(cái)政中，向政府雇員支付的勞動(dòng)報(bào)酬占政府可支配收入的比重在近十年來不斷上升：從2012年的33%左右，提高到了2019年的超過50%，再到2020年以后的超過60%。

比如某西部省份人口小縣，總?cè)丝趦H4萬余人，但財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)近2500人，全縣總?cè)丝跀?shù)與財(cái)政供養(yǎng)人員比例為16.9:1。

這種狀況放在過去經(jīng)濟(jì)蒸蒸日上、財(cái)政狂奔的年代，或許還可以運(yùn)轉(zhuǎn)自如。然而，在內(nèi)外環(huán)境變化的今天，必須要進(jìn)行機(jī)構(gòu)編制改革才行。

從財(cái)政角度來看，我們的財(cái)政在黑天鵝平復(fù)之后，2023年增長不錯(cuò)，但結(jié)構(gòu)性不確定性仍較大。

2024上半年，財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示：

上半年，全國一般公共預(yù)算收入115913億元，同比下降2.8%。此外全國賣地收入。

這種背景下，上至中央下至地方都在強(qiáng)調(diào)過“緊日子”。

我們一直以來的現(xiàn)狀是，中央有錢，但地方有缺口。但中央的財(cái)政盈余，也只能填補(bǔ)地方一半的缺口而已。

從上圖可以看到，中央需要填補(bǔ)地方的缺口在逐年擴(kuò)大，壓力也越來越大。

這一點(diǎn)可以從中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付角度看到。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示：

2023年中央對地方一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)移支付首次突破10萬億元，達(dá)到了102945.19億元。

這一數(shù)據(jù)，創(chuàng)下歷史新高。

制圖：城市財(cái)經(jīng);數(shù)據(jù)：財(cái)政部

制圖：城市財(cái)經(jīng);數(shù)據(jù)：財(cái)政部、各地統(tǒng)計(jì)局

轉(zhuǎn)移支付壓力加大的同時(shí)，地方政府另一個(gè)錢袋子賣地收入，在快速縮水。

我們知道，中國八十年代初，開啟了中央與地方財(cái)政分灶吃飯的模式，賦予了地方更大的行政權(quán)力各種它能控制的資源，并且把這些資源經(jīng)濟(jì)化。其中土地資源便是其中之一。

各地賣地收入都是歸于地方政府使用。

此外，全國賣地收入，自2021年見頂之后，已經(jīng)兩連跌，2023年只有57996億元，相較于高點(diǎn)時(shí)期，下跌了33.38%。

制圖：城市財(cái)經(jīng);數(shù)據(jù)：財(cái)政部

進(jìn)入2024年，趨勢并沒有改變。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2024年前5個(gè)月，全國賣地收入1.28萬億元，同比下降14%。

這對于地方政府而言，相當(dāng)難受。 賣地收入是地方的主要錢袋子，對于很多經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)薄弱的地區(qū)來說，更是維持運(yùn)轉(zhuǎn)的主要力量。

這部分收入跳水，財(cái)政吃緊程度可想而知。

最關(guān)鍵的是，還有被擺上臺面的地方債。去年以來，中央開啟了發(fā)行特殊再融資債券，緩解地方的三角債壓力。

去年8月份， 財(cái)新網(wǎng)發(fā)布的一篇周刊《怎樣消化地方債》中披露了一個(gè)消息：

中央銀行及金融機(jī)構(gòu)將參與一攬子化債，其中包括安排特殊再融資債券大約1.5萬億元，但獲得特殊再融資債券額度較多的某個(gè)西南部省份需要付出一些代價(jià)，其中包括將公務(wù)員縮編20%。

西南部省份，將精簡20%的編制人員，也即要砸碎20%的編制人員飯碗。

以此看來，縮編已經(jīng)成為減少地方財(cái)政壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)的重要途徑之一。

除了通過機(jī)構(gòu)編制改革節(jié)約成本外，前幾天發(fā)布的重磅文件 《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》也著重強(qiáng)調(diào)了稅制改革，提出：

建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，清理規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，提升市縣財(cái)力同事權(quán)相匹配程度。建立促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制。推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優(yōu)化共享稅分享比例……

但這是未來的事情，當(dāng)下通過機(jī)構(gòu)編制改革節(jié)省成本，才是普遍做法。

比如，在精簡之下，山西婁煩縣精簡人員編制341名，下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制56名，節(jié)約人員經(jīng)費(fèi)3410余萬元，運(yùn)行經(jīng)費(fèi)約990萬元。

山西石樓縣精簡力度同樣大，黨政機(jī)構(gòu)精簡了37.1%，事業(yè)單位精簡了31.1%。節(jié)省了5000多萬元的開支，人員經(jīng)費(fèi)減少了2200多萬元。

湖北十堰，官方披露數(shù)據(jù)顯示，通過清理規(guī)范，當(dāng)?shù)鼐幫馊藛T比上年同期減少326人，減少率達(dá)9%，節(jié)省財(cái)政成本約1500萬元。

由此產(chǎn)生了一個(gè)問題，這些被精簡的體制內(nèi)人員去哪了?是被裁了?還是平調(diào)去別的機(jī)關(guān)單位了?

官方對此沒有任何報(bào)道，主流媒體也沒有報(bào)告過他們的去向。

但是，透過官方公布的一些數(shù)據(jù)可以得出的一個(gè)結(jié)論是：過去三年機(jī)構(gòu)編制改革，體制內(nèi)人員越改越多。

04

體制內(nèi)人員越改越多

2020年山西省拉開機(jī)構(gòu)編制改革以來，全國機(jī)構(gòu)編制改革結(jié)果到底如何?

這個(gè)答案，可以從住建部、財(cái)政部與央行聯(lián)合發(fā)布的年度公積金報(bào)告中得到。

來看兩張圖，第一張是《全國住房公積金2023年年度報(bào)告》中披露的各單位住房公積金繳存情況，第二張則是2020年的數(shù)據(jù)。

來源：《全國住房公積金2023年年度報(bào)告》

來源：《全國住房公積金2020年年度報(bào)告》

從上面兩張圖可以看到：

第一，截至2023年末，全國72萬個(gè)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，一共為4835.9萬人繳存了住房公積金。這些人，就是嚴(yán)格意義的體制內(nèi)人員，是吃財(cái)政飯的人員。此外，還有國有企業(yè)27.12萬個(gè)，一共為3054.97萬人繳納公積金，這些人雖然不是吃財(cái)政飯，而是市場飯+壟斷飯，但同樣都是體制內(nèi)人員。

所以，以2023年年末數(shù)據(jù)來看，當(dāng)下狹義的體制內(nèi)人員，有編制、吃財(cái)政飯的(政府機(jī)關(guān)+事業(yè)單位)一共是4835.9萬人。廣義的體制內(nèi)人員(加上國企)，是7900萬人。

這一數(shù)據(jù)只少不多。因?yàn)椴簧僬畽C(jī)關(guān)、事業(yè)單位，有臨聘、勞務(wù)排外人員(比如部分輔警)。他們長期在政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位上班，但勞動(dòng)合同不是直接跟“體制內(nèi)”簽的，所以在公積金繳存上無法體現(xiàn)。

這部分人到底有多少?尚未看到準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，有專家估計(jì)在數(shù)百萬人，甚至可能達(dá)到千萬級。

第二，國家機(jī)關(guān)與事業(yè)單位數(shù)量的確減少了，但人員在增加。

2023年國家機(jī)關(guān)與事業(yè)單位72.05萬個(gè)，2020年為72.61萬個(gè)，三年減少了5600個(gè)。

但吃財(cái)政飯的體制內(nèi)人員2023年4835.9萬人，2020年為4513.36萬人，三年增加了322.54萬人。

此外，雖然不是吃財(cái)政飯而是吃“市場飯+壟斷飯”的國有企業(yè)數(shù)量，從2020年的21.57萬個(gè)增加至2023年的27.12萬個(gè)，三年增加了5.55萬個(gè)。人員從2020年的2907.38萬人增加至2023年的3054.97萬人，三年增加了147.59萬人。

以此計(jì)算，廣義體制內(nèi)人員(國家機(jī)關(guān)與事業(yè)單位、國有企業(yè))過去三年不僅沒有減少，還合計(jì)增加了470.13萬人。

如此看來，改革的力度還需要加大，還需要誠意。

所以，才有了二十屆三中全會(huì)上審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》文件以及拉開的新一輪全面深化改革大幕。

回顧歷史，每一個(gè)朝代發(fā)展過程中都遭受過冗員的困擾，承平日久，官員隊(duì)伍指數(shù)級增長，國家財(cái)政壓力支出極速膨脹。

宋朝仁宗年間由范仲淹主導(dǎo)的慶歷新政，神宗年間王安石主導(dǎo)的熙寧變法，目的之一就是裁撤冗員，為國家減少財(cái)政支出。 清朝雍正年間的整頓吏治，同樣如此。

當(dāng)然，改革的阻力肯定很大，畢竟是要牽動(dòng)既得利益者的蛋糕。但縱觀中國歷史，每一個(gè)王朝承平日久，改革都是必選項(xiàng)，沒有其他選項(xiàng)。